Статьи / Российский опыт
Государственная политика в области энергоаудита и энергосервиса
А. В. Туликов, руководитель Департамента развития законодательства в области энергетики и инноватики ФГБУ «Российское энергетическое агентство» Минэнерго России
Политика в области энергообследований Проведение энергетических обследований и оказание энергосервисных услуг в мировой практике рассматривается как основной этап энергосбережения и повышения энергетической эффективности и требует особого внимания государства. Данные мероприятия, по сути, определяют границы между выявлением потенциала энергосбережения, прединвестиционной подготовкой и непосредственной реализацией проектов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Государственная политика в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности основывается на требованиях закона № 261‑ФЗ, который по сравнению с ранее действовавшим Федеральным законом от 3 апреля 1996 года № 28‑ФЗ «Об энергосбережении» определил новые механизмы и инструменты реализации этой политики. Это в равной степени относится как к энергетическим обследованиям, так и к энергосервисным услугам. Ключевыми положениями новой государственной политики в области проведения энергетических обследований являются:
Энергосервис и закон Энергетические обследования и до принятия закона № 261‑ФЗ находились в поле зрения законодателя, что привело к формированию относительно немногочисленного профессионального сообщества, тогда как энергосервис ранее федеральным законодательством охвачен не был и на практике рассматривался только как перспективная возможность. Поэтому энергосервисные услуги, энергосервисный договор (контракт) являются новыми категориями для отечественного законодательства. К ключевым положениям закона № 261‑ФЗ в области оказания энергосервисных услуг следует отнести: формирование специального механизма правового регулирования в области размещения заказа на энергосервис для государственных и муниципальных нужд за счет внесения соответствующих дополнений в Федеральный закон № 94‑ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»; выбор в качестве приоритетной для России модели энергосервисного договора (контракта), в которой основные риски невыполнения обязательств лежат на исполнителе. Принятие закона № 261‑ФЗ послужило основанием для определения федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области энерго-сбережения и повышения энергетической эффективности, и восстановления соответствующей системы государственного управления, которая была фактически разрушена после ликвидации Госэнергонадзора. При этом в области проведения энергетических обследований такие функции прямо закреплены за Минэнерго России в Положении о Министерстве энергетики РФ, утвержденным постановлением Правительства от 28 мая 2008 года № 400, и изменениями, внесенными постановлением Правительства от 20 февраля 2010 года № 67. В то же время в отношении энергосервисных услуг такой федеральный орган исполнительной власти прямо не определен. Соответствующие функции фактически распределены между Минэкономразвития России, Минэнерго и Минрегионом, которые их во многом дублируют. Результаты реализации новой государственной политики в области проведения энергетических обследований и оказания энергосервисных услуг пока свидетельствуют о некоторых стохастических процессах, свойственных начальному периоду становления системы. На рынке энергетических обследований зарегистрировано около 100 саморегулируемых организаций в области энергетического обследований, которые охватывают более 4 000 энергоаудиторов. Однако уровень профессиональной подготовки большинства энергоаудиторов основан на краткосрочных курсах повышения квалификации и не подтвержден реальным опытом работы. При этом такое количество участников рынка не обеспечено необходимым объемом заказов на проведение энергетического обследования, несмотря на требования закона № 261‑ФЗ об обязательном их проведении для определенных групп потребителей энергетических ресурсов. Энергосервисные услуги в бюджетной сфере пока не вышли за рамки контрактов на энергосервис до 100 тыс. руб., а в промышленности по существу подменены договорами поставки и подряда с оплатой в рассрочку.
СуперЭСКО Поскольку сроки проведения первого обязательного энергетического обследования ограничены 31 декабря 2012 года, а последующие должны проводиться раз в пять лет, то для выживания энергоаудиторам потребуется диверсифицировать осуществляемые ими виды деятельности и постепенно перемещаться в сектор «реального» энергосбережения и повышения энергетической эффективности, включая оказание энергосервисных услуг.
В целях стимулирования развития региональных и частных энергосервисных компаний на федеральном уровне также предложено создание так называемой суперЭСКО – специализированной организации с государственным участием. Основная цель такой организации заключается в обеспечении финансирования проектов энергосбережения и повышения энергетической эффективности региональных и частных энергосервисных компаний, а также реализации пилотных энергосервисных проектов в бюджетном секторе и, как правило, оборонной промышленности. СуперЭСКО были созданы в Индии, на Филиппинах и в некоторых других государствах и показали высокую эффективность. В России такой суперЭСКО должна стать Федеральная энергосервисная компания (ФЭСКО), которая создается в настоящее время при Мин-энерго России при организационно-методической поддержке ФГБУ «РЭА» Минэнерго России. Предполагается, что ФЭСКО будет обеспечивать финансирование проектов в области энерго-сбережения и повышения энергетической эффективности, которые будут реализовываться на региональном и муниципальном уровнях. В качестве возможных схем подобного софинансирования станет не только участие в уставных капиталах региональных и частных энергосервисных компаний, но также аренда, лизинг, поставка в рассрочку, обеспечение исполнения обязательств и иные схемы, предусмотренные гражданским законодательством. О самых первых шагах на пути к формированию устойчивого рынка также свидетельствует отсутствие необходимого методического обеспечения, включая апробированные практикой типовые контракты на проведение энергетических обследований и энергосервисные договоры (контракты), типовую конкурсную документацию, типовые стандарты и правила саморегулируемых организаций, методики определения экономии энергетических ресурсов, методики ценообразования и другие. Наличие соответствующих методических материалов и открытый доступ к ним будут создавать дополнительные условия и стимулы к проведению энергетических обследований и оказанию энергосервисных услуг как для заказчиков, так и для исполнителей. Частично разработку такого методического обеспечения осуществляет ФГБУ «РЭА» Минэнерго России, в том числе в рамках сотрудничества с Efficiency Valuation Organization (EVO) по подготовке официального перевода на русский язык международного протокола мониторинга и верификации экономии энергетических ресурсов IPMVP. Проекты типовых энергосервисных договоров (контрактов) разработаны в рамках обособленных рабочих групп при Минэкономразвития России, Минрегионе и Минэнерго, включая рабочую группу по созданию Федеральной энергосервисной компании. Однако большинство подготовленных решений пока носит характер исключительно теоретических разработок.
Проблемы и противоречия Как показывает опыт других государств, в которых принимались законы об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности нового поколения, например Индии, для формирования полноценного, устойчивого рынка в области энергетических обследований и энергосервисных услуг, должно пройти не менее 3–5 лет. В это время происходит выявление и устранение пробелов и противоречий в законодательстве, подготовка и реализация пилотных проектов, разработка методической базы, консолидация профессионального сообщества, которое сопровождается вытеснением с рынка слабых и неквалифицированных игроков. Основную роль в этом процессе выполняют не только государственные агентства, подобные ФГБУ «РЭА» Минэнерго России, но также ассоциации участников рынка энергетических обследований и энергосервисных услуг. Они способны централизованно представлять позицию профессионального сообщества. В России уже создаются соответствующие ассоциации саморегулируемых организаций в области энергетического обследования, берущих на себя ответственность за контроль качества оказания данных услуг, выработку методических рекомендаций и типовых решений. Их активизация свидетельствует о том, что развитие отечественного рынка идет по сценарию, соответствующему международной практике. Такое развитие пока существенно сдерживается из-за наличия большого количества пробелов и противоречий в новом законодательстве об энергосбережении, которые в отдельных случаях блокируют его исполнение либо результаты такого исполнения перестают отвечать целям государственной политики.
Основными направлениями совершенствования законодательства должны стать:
Дальнейшее развитие государственной политики и нормативно-правового регулирования должно обеспечить внутреннюю взаимосвязь требований к проведению обязательного энергетического обследования, разработке программ в области энерго-сбережения и повышения энергетической эффективности таким образом, чтобы создать дополнительные гарантии осуществления мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, разработанных при проведении энергетического обследования.
Статья предоставлена журналом «Энергосбережение» (ООО ИИП «АВОК-ПРЕСС») №6, 2011 год |